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地下空间开发制度,由“建设”到“开发”(论文).pdf

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地 下 空 间 开 发 制 度 , 由 “建 设 ’’ 到 “开 发 " SYSTEMS OF UNDERGROUND SPACE DEVELOPMENT FROM CONSTRUCTlON TO DEVELOPMENT 徐 辰 XUChen 【摘要】地下空间是 “城市时代”空间资源开发 和利 用的重要领域。本文从新制度经济学制度 变 迁理论角度,考察了地下空间由 “建设”、 “准 开发”到 “开发”的体制演进历程,分析 了地下 空间开发交易成本及 “地下资产”可经营性的变 化 ;认为地 方政府通过制度 创新 ,建立 了地下 建设用地使用权的制度基础,开辟 了城市财政蓝 海,但在 国内不少城市开发实践 中存在 “短期 化”趋向,出现开发体制 “异化”现象;进而提 出基于 “审慎商业原则”的制度转向建议 ,希 望以市场化的路径完成 “寻利型”体制对 “寻租 型”体制的替代。 【关键词】地下空间;开发体制;制度变迁 ;交 易成本 ABSTRAC~ Underground space is an important field of space utilization in the City era.This paper studies the evolution process of underground development system from construction,semi— development to development systems from the perspective of the institution transition theory in the new institutional economics.It then analyzes the transaction cost of underground space development and the changes of the manageable underground assets.It concludes that local governments have established the foundation for the system of land use rights of underground construction land by means of institutional innovations,creating a‘'blue ocean”in the city finance.However,there is a trend of short—termism in numerous urban development practices in China,resulting in the Heterization of the development system.This paper therefore puts forward suggestions based on Prudent Commercial Principles,in the hope ofreplacing the“rent-seeking mode’’with the“benefit-seeking mode’’through a market—oriented path, KEYWORDS:underground space;development system;institutional change;transaction cost 1 引言 1 9世纪工业革命以前 .人类活动范围以地表 空问为主。20世纪起,人口的增长和集聚导致城 市中心区地价高企 建造技术的进步使城市开始 以高层建筑的形式垂直向上扩展 。而地下开发由 于技术条件及建设成本要求更高而相对谨慎。但 随着城市的发展.当地价成本进一步提升并超过 建设成本时.城市的地下时代就将来临。 自1 988年国有土地使用权设立后.我国城市 一 直沿着 摊大饼 和 向上走 的路径发展。 地下空间长期被认为是人防工事或宗地配套设 施 . 无人愿建 。21世纪以来,随着城市经济 的发展,国内地下开发逐渐起步 ,近来更是出现 了 “地下开发热潮 .城市政府相继出台法规政 策对其进行控制和引导。在这一过程中,地下开 发的制度供给与其空间可经营性的变化是影响开 发效益的核心要素。本文以制度变迁为视角解析 了地下空间由 建设 到 开发 的过程。.并 对制度变迁的核心——地方政府的制度创新进行 了深入分析和探讨。。 2 地 下空间的防空洞 “建设 ”体制 【文章编号】1002--1 329 国内地下空间开发利用源于人防地下工程 (2014)O1—0。79一O6 的建设 。1 950年代 ,针对建国初期的防空袭需 【中图分类号】TU984.11+3 求 ,政务院颁布了 《关于建立人民防空工作的决 【文献标识码】A 定>,要求在一切可能遭受空袭的城市建设人防 [doil 10.11819/q~2014011 5a 组织,加紧人防工程建设。1 960年代末毛泽东针 【作者简介】 对冷战的国际形势提出 “深挖洞、广积粮.不称 徐 辰(1 988一),男,硕 霸”的号召 全国各地掀起了一场群众性的人防 士,江苏省城市规划设计 建设高潮,修建了很多掩蔽工事、地下工厂、储 研究院城市规划师。 备仓库和军事设施 J。1 970年代提出 为适应城 【修改日期】2014—01—06 市发展需要 地下空间开发要体现战备效益、社 会效益、经济效益三者相结合的概念”。这一时 期涌现出一些人防工程改造成为城市交通设施的 案例 ,如北京地铁 、广州的九号工程等。 人防制度以军事职能为先 ,人防地下空间 是 提防不测 万一 之用”的军事工程。 在这种思路下 ,地下空间保持了数十年的 掩 体 模式。备战时期修建的大部分人防工事规模 小、空间小 不仅没有使用效益,还要投入相当多 的人力 物力、财力维护管理。为减轻财政压力 人防部门寻求将这些人防工事投入市场, 以洞养 洞 。但 ”掩体”不具备 可经营性 只能用于 储藏等低效益用途。针对这种情况 1 990年代后, 人防部门从强调建设速度转向强调效益 结合城
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